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Intervista a Francesco Clementi – Che ne sarà delle Regioni?

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da PASSAGGI  intervista a cura di Antonio Allegra e Gabriella Mecucci

Ormai diverse proposte di legge pongono il problema del loro superamento, professore, è maturo il tempo di cambiare?

E tempo di cambiare certamente, ma non suonerei, per così dire, il “de profundis” per le Regioni. In tal senso, proprio per non lasciare apoditticamente appesa questa mia affermazione, vorrei fare innanzitutto una premessa sulle ragioni delle Regioni, per capire, con consapevolezza, il dibattito attuale.

Prego.

La premessa è presto detta: le regioni hanno sempre avuto una storia complessa e tormentata. Da un lato perché, nonostante un regionalismo che si ritrova sin dai primi momenti successivi all’Unità d’Italia, grazie ai due disegni di legge presentati da Marco Minghetti in linea con quanto era già stato predisposto da Luigi Carlo Farmi, le Regioni vennero sacrificate all’unità e all’uniformità di un ordinamento che aveva bisogno di soddisfare anzitutto le istanze di centralizzazione; così che, fino a tutto il primo dopo guerra, nonostante la pressione del Trentino Alto-Adige già autonomo sotto l’impero austroungarico, l’istanza regionalista rimase pressoché marginale, agitata di quando in quando nei dibattiti parlamentari e per lo più legata al tema, uguale ma opposto, della “questione meridionale”. Dall’altro, perché, nonostante l’introduzione del tema di un regionalismo nello sviluppo della forma di Stato (e dunque anche di quella di governo) grazie al fondatore del Partito popolare italiano, don Luigi Sturzo, l’avvento del fascismo chiuse ogni spiraglio. Per cui, quando le vicende storiche consentirono di aprire il tema della democrazia e di riaprire quello dei modi e delle forme dell’articolazione del pluralismo politico-istituzionale nel nostro Paese, il terreno per sviluppare forme di regionalismo, quindi, era comunque non particolarmente forte. Tuttavia, la spinta verso un sistema di autonomie regionali e locali si concretizzò proprio in opposizione alla deriva nazionalista e centralista del regime fascista; al punto tale che la forte pressione secessionistica, oltremodo identitaria, delineata proprio sul figurino regionale, nel Sud, in particolare, in Sicilia e Sardegna, e nel Nord, in particolare, in Val d’Aosta e in Trentino Alto Adige – si affermò, come noto, addirittura prima dell’elezione dell’Assemblea costituente, portando quindi rapidamente, proprio per l’aggravarsi delle spinte separatiste, a far sì che il contesto politico-culturale del dibattito pre-costituente e poi di quello costituente si presentasse decisamente favorevole ad affrontare il tema del regionalismo nel nostro Paese, senza ormai più forti remore. Eppure, proprio in quel momento, è ben noto, le Regioni furono vittime del tempo di allora.

In che senso?

Nel senso che, nel momento in cui l’istituzione delle Regioni in Italia era riuscita a far breccia, trovando ormai un terreno fertile e ottenendo un ruolo nel testo costituzionale redatto dall’Assemblea costituente, fu invece lo scontro politico tra i due maggiori partiti, De e Pci, amplificato e strutturato all’interno del contesto internazionale caratterizzato dalla c.d. guerra fredda, ad impedire una concreta istituzionalizzazione delle stesse, come noto, fino al 1970. Per cui le scelte operate dalla Costituente, alla fine, determinarono l’ente Regione, come un soggetto costruito in qualche modo asimmetrico: superiore e differenziato nel ruolo e nella posizione rispetto alle altre autonomie, ossia le province e i comuni, e tuttavia fortemente subordinato, per poteri e funzioni, alle determinazioni parlamentari, espresse con legge ordinaria dello Stato. D’altronde, per rendersi conto di ciò e capire bene il clima di quegli anni e le basi che hanno dato vita a quelle scelte, per quanto ci riguarda, basterebbe rileggersi i dibattiti parlamentari del 1960 e del 1966 sull’Umbria o, più di recente, il bei volume curato da Mario Tosti sulla “Storia dell’Umbria”.

Una storia complessa, d’accordo, ma che poi, diciamo così, si può dire che è decollata: non crede?

Sì, ha perfettamente ragione. Dopo la fase del “silenzio” e quella, appunto, dagli anni Settanta in poi della “scoperta di sé”, le Regioni hanno vissuto un lungo periodo positivo; a maggior ragione dopo la riforma del titolo V della Costituzione nel 2001, anche grazie all’elezione diretta dei Presidenti regionali, che, mi faccia dire, inopinatamente ormai tutti chiamano governatori: un vero errore blu in termini giuridici! Tuttavia, rimangono ancora molte aporie, derivanti sia dall’incapacità della classe dirigente regionale di dare contenuto vero di fronte all’occasione di rappresentare i loro territori nel Parlamento nazionale e, oggi, nell’agone europeo; sia derivanti dai numerosi fenomeni di corruzione dei quali le Regioni si sono dimostrate protagonista. Entrambi questi due fenomeni hanno fiaccato effettivamente di molto le basi di legittimazione e di consenso sociale.

Cosa dovrebbe mutare nel funzionamento politico-istituzionale delle Regioni per rilanciarne il ruolo?

Di sicuro, c’è bisogno di razionalizzarne le funzioni, e dunque anche i costi. Avendo ben conto delle funzioni che, ad esempio, la nuova riforma costituzionale in via di approvazione affida alle Regioni. Dunque, procedere ad un riordino è quanto mai opportuno. E poi c’è necessità che le regioni, a partire da quelle più piccole come l’Umbria, si diano una chiara e permanente “mission” nel tempo, tanto uti singuli quanto collettivamente, in quanto, nell’ordinamento poliarchico che caratterizza oggi il nostro Paese, devono essere capaci di rispondere con forza almeno a tre grandi fenomeni politico-sociali che, anche nelle elezioni regionali di quest’anno, pure in Umbria, sono emersi con preponderanza.

Quali?

Innanzitutto, un forte populismo che ormai attraversa il nostro Paese in modo crescente. E che si può ridimensionare soltanto adottando un metodo nuovo di governare. Non ci si può nascondere, infatti, che permane, anche nella società umbra, un forte sentimento di insicurezza e di paura, sostenuto ed alimentato pure da un populismo becero, fatto di poca memoria e, ancor meno, di consapevolezza. Eppure, i nostri nonni lo sapevano che contro le paure, soprattutto in un tempo di crisi economica, non serve un “parolare” semplicistico, ma concrete ed efficaci soluzioni di governo. Invece, in tanti si sono dimenticati di ciò. E allora – e glielo dico con tutta chiarezza – bisogna che si torni ad un governare consapevole della realtà, capace di ordinare le priorità rispetto ai problemi e che, se deve, sia capace pure di scontentare qualche elettore storicamente amico. Perché governare è scegliere tra opzioni diverse rispetto ai problemi, non galleggiare al potere, lasciando i problemi a loro stessi, in attesa che si stemperino con il passare del tempo, come sosteneva il buon Henri Queille, il famoso primo ministro francese “attendista”, non a caso, della Quarta Repubblica. Per questo motivo, proprio perché l’elettore è divenuto più mobile nel suo voto, si deve affermare dunque sempre più un concetto di un governare nuovo “dal centro” e non “con il centro”.

Cosa intende con questa espressione?

Intendo dire un governare di tipo mediano, che nasce cioè dal centro della società per irradiarsi sulle sue parti estreme. Un governare che – badi bene – non si traduce automaticamente con un “centro politico-partitico”: vuoi dire piuttosto approvare delle soluzioni ai problemi, cercando pure nel compromesso con “gli altri” dell’opposizione, gli accordi per le soluzioni. Infatti, a maggior ragione ora che siamo di fronte — e per fortuna, aggiungo — ad un progressivo passaggio del votare come atto fideistico di delega a qualcuno, ad atto, in qualche modo, più ragionato, in quanto deideologizzato, non si può aver paura di “perdersi” solo perché si è chiamati al confronto comune. D’altronde, lo dico così un po’ seccamente, il politico “è pagato” per fornire soluzioni ai problemi, se serve pure accordandosi, per essere poi, rispetto a queste scelte, valutato dagli elettori; non lo è, invece, per “recitare una parte in commedia”, solo per scaldare i cuori dei propri elettori, ma non dando in concreto risposta ai loro problemi. E bene quindi che ciò sia chiaro, anche tra noi elettori. Non è più tollerabile nel tempo di oggi il galleggiamento come strutturale comportamento politico: vale per tutti i livelli istituzionali, ma vale soprattutto nel sistema politico-partitico di molte regioni. E talvolta — ahimè pure in Umbria, dove non di rado si è preferito rimandare i problemi – ballandoci sopra — piuttosto che affrontarli de visu.

In secondo luogo, una forte crisi della rappresentanza politica propria del nostro tempo, che tuttavia nelle regioni si è amplificata, vedendo in particolare in Umbria, più che in altre esperienze regionali, una frattura più profonda, come anche i dati analizzati allora da Bruno Bracalente, subito dopo le scorse elezioni regionali, hanno dimostrato chiaramente.

E come si affronta tutto ciò?

Rafforzando la credibilità della politica e dei soggetti della rappresentanza, ossia i partiti politici. Perché, a maggior ragione a livello regionale, servono partiti forti che, superando ogni forma di autoreferenzialità, spieghino anche “ai propri” che bisogna scegliere soluzioni di governo e che ciò può essere doloroso pure per loro. D’altronde, senza fare di quel tempo un periodo mitologico, fatto di rose e fiori, mi lasci dire che i vecchi partiti, dalla Dc, al Pci, al Psi, questa fatica del confronto maieutico nella società la conoscevano e la praticavano, anche a costo di essere criticati da qualche avventore quando andavano a prendere il caffè al bar. Insomma, se non si torna – vorrei dire con autentico spirito repubblicano — ad una logica dei doveri prima che dei diritti, prendendosi ciascuno le sue responsabilità, la ricerca del consenso sociale “senza se e senza ma” rischia di mangiarsi, prima che i politici, la stessa politica, intesa come governo della cosa pubblica. E questo non possiamo permetterlo, ne come cittadini ne come soggetti avvertiti della complessità dei problemi. In fondo, se i migliori nelle nostre società hanno una virtù l’hanno — o dovrebbero averla — proprio perché non rinunciano, per comodità personale o per estetica di status, ad esercitare questa funzione maieutica nella società. Altrimenti, come diceva Bobbio, e ancor prima Gobetti, finisce che tutto diviene un sistema di promesse non mantenute, alimentando, appunto, disincanto, populismo e sfiducia.

Terzo fenomeno?

Il terzo fenomeno, emerso anche durante la recente campagna elettorale, riguarda il modo tradizionale con il quale guardiamo ai nostri territori, oscillando in modo schizofrenico tra una visione bucolica ma irreale – se vuole, quella della verde Umbria incontaminata – e quella del vivere in spazi sociali e territoriali, assediati dall’altro diverso da me, che arriva e mi colonizza. Ecco, bisognerebbe far pace con se stessi e prendere atto finalmente di tre dati di realtà: che senza immigrazione non c’è sviluppo per un Paese che si caratterizza per essere anziano, bisognoso di cure, come sanno i nostri vecchi. E ciò vale, a maggior ragione, pure per l’Umbria, se si pensa semplicemente ai bassi tassi di natalità che la caratterizzano. E poi, che solo avendo il coraggio di aprirsi all’esterno, sostenendo pure istituzionalmente questo processo, il nostro sistema imprenditoriale, che è spesso caratterizzato da piccoli artigiani e da imprese familiari, può crescere e trovare la forza di competere, uscendo da sé. Infine, che se non si producono delle regole che incentivino e accompagnino il cambiamento richiesto dai cittadini, i fenomeni di estraniamento sociale o di radicalismo politico possono prodursi a tal punto da delineare forme di implosione sociale, oltre che culturale, oggi non preventivabili. Dunque è nel combinato mix di regole, comportamenti e consapevolezze, nelle responsabilità di ciascuno, che si trova la strada per un nuovo regionalismo.

Questo nuovo regionalismo che lei suggerisce mi pare evidente che vada verso modelli istituzionali che mirano ad aggregare territori più vasti?

Sì, il tempo dell’autarchia istituzionale mi pare sia via via decrescente. La poliarchia e i sistemi reticolari e multilivello sono il nostro futuro, anche nelle istituzioni, come dimostrano alcune soluzioni adottate nell’Unione europea, ad esempio attraverso il Trattato di Lisbona.

In tal senso, per quanto riguarda l’Umbria sipario di una Macroregione Umbria-Toscana, o Umbria-Marche (Marcumbria), oppure di un puzzle che tenga insieme l’Umbria e alcune parti di Toscana (Arezzo, forse Siena), del Lazio (Viterbo) e delle Marche. Lei che ne pensa?

Credo, come dicevo, che il processo sia avviato in questa direzione, anche nell’ottica di razionalizzare opportunamente i troppi livelli istituzionali di questo Paese. E tuttavia si tratta di un percorso lungo e pieno di complessità, in quanto le ricezioni, gli apprendimenti e gli adattamenti politico-istituzionali, prima che sociali, già in sé, pongono numerosi problemi: dai criteri da adottare per accorpare le Regioni (quello di vicinanza geografica, quello di comunanza storico-identitaria, quello di tradizione politico-sociale) alle funzioni che queste macroregioni dovrebbero essere chiamate a svolgere. Per non parlare poi di quante macroregioni davvero avremmo bisogno. Insomma, calma e gesso. Non da ultimo perché bisognerà innanzitutto coniugare questa necessità con il nuovo Senato in via di approvazione. Eppure, certo si è che non si può eludere la domanda sottostante a questa ipotesi, ossia del come migliorare la qualità della vita dei cittadini nella complessità del nostro tempo, avendo la fortuna di avere nella nostra “cassetta degli attrezzi” pure i pregi, oltre che i difetti, che la modernità liquida e interconnessa oggi offre a noi. Perché queste operazioni o si fanno per migliorare la vita e i servizi ai cittadini grazie ad economie di scala, semplificando e razionalizzando i costi sociali e istituzionali del vivere insieme, o il tutto rischia di essere solo un buon argomento per fare convegni e poco di più.

Parliamo allora di regole: alla vigilia delle elezioni la questione della costituzionalità della legge elettorale umbra era giunta anche sui quotidiani nazionali. A suo avviso, e al di la delle decisioni della Consulta, esistono effettivamente profili di incostituzionalità?

A differenza di quanto molti sostengono, e soprattutto hanno sostenuto nell’ultimo anno anche in Umbria, le regole contano e i meccanismi che trasformano i voti in seggi, ossia le leggi elettorali, fanno – eccome! – la differenza. Queste possono infatti incentivare ed accompagnare il cambiamento richiesto dagli elettori tramite la capacità dei partiti di farsi interpreti di ciò; oppure, al contrario, proprio tramite i partiti, questo può essere represso ed evitato, trovando soluzioni tecniche di comodo, utili ai partiti più che agli elettori. Ecco, la legge elettorale adottata in Umbria mi è parsa costruita, come dissi e scrissi già allora, soprattutto intorno alle esigenze dei partiti più che intorno, appunto, a quelle degli elettori. Il che è legittimo, badi bene; ma è poco lungimirante, anche alla luce delle considerazioni che facevo in precedenza riguardo alla disaffezione sociale e politico-elettorale. In tal senso, resto convinto che se fosse stata coerente con quanto indicato dalla Corte costituzionale nella famosa sentenza n. l del 2014 sul c.d. porcellum, molte delle aporie che vedo — dall’assenza di un ballottaggio tale da rafforzare la legittimazione del vincente, in ragione di un limite minimo necessario per ricevere il premio di maggioranza, ad una circoscrizione elettorale regionale non unica, al rafforzamento di istituti come le elezioni primarie in termini di diritto pubblico — sarebbe stata una legge migliore. Per questo motivo auspico che questa legislatura regionale, che inevitabilmente dovrà essere di riordino istituzionale anche alla luce delle riforme costituzionali in corso, porti con sé anche la riforma della legge elettorale: sarebbe un bei passo avanti per un Umbria che non vuole soffocare dentro le sue paure.

D’altronde, è necessario per i partiti politici risalire la china della credibilità con gli elettori dopo averli sostanzialmente allontanati, cucendosi addosso un vestito di regole per evitare di mostrare, consapevolmente, le smagliature e il grasso in eccesso. E siccome è noto che questi segni del tempo ci sono, conviene a mio avviso che i partiti, in primis i maggiori, intervengano quanto prima. Per migliorare e, dunque, per migliorarsi.

L’opposizione è stata vigorosa da parte di alcune associazioni e intellettuali, ma stranamente da parte del centrodestra non è sembrata particolarmente decisa. Secondo molti la formulazione della legge consentiva alla minoranza di ottenere dei numeri in consiglio come contentino per chi evidentemente non riteneva davvero di poter vincere le elezioni. Le sembra un’osservazione fondata?

Mi chiede una valutazione politica che, in assenza di elementi conoscitivi verificabili e puntuali, non so darle. Certo si è che l’Umbria è una delle poche regioni che, al premio di maggioranza per il vincente, ha aggiunto pure un premio di minoranza per il migliore dei perdenti. E questo, indubbiamente, fa riflettere sulle reali intenzioni di contendibilità — o di apertura, se vuole — che il contesto politico creato metteva a disposizione.

Cosa consiglierebbe ai gruppi dirigenti politici umbri?

Non ho alcun titolo per dare consigli. Certamente registro che serve una nuova visione, non invece una comoda manutenzione. E dunque, a me appare necessario un impegno maggiore per aggregare l’innovazione, sia da parte della politica sia – vorrei dire — da parte della stessa classe dirigente umbra nella sua interezza. Perché, al contrario di quanti molti pensano, in Umbria c’è innovazione, creatività e voglia di intraprendere; ma bisogna volerla cercare, mettendole a disposizione luoghi dove confrontarsi, oltre che strumenti per emergere senza forme di protezionismi dall’alto ma, ad esempio, dando garanzie e certezze evidenti, trasparenti ed efficaci nel rapporto con la pubblica amministrazione, e non, invece, per lo più, ostacoli. Per cui: meno micro-finanziamenti a pioggia di tipo clientelare e più iniziative strategiche che valorizzino il capitale umano, l’economia della conoscenza e l’innovazione, letta in modo strutturale alla luce della produttività e non, invece, dell’interesse politico. E poi, che si archivino i vecchi metodi concertativi “dell’aggiungi un posto a tavola” per appianare potenziali contrasti, e si incentivino invece scelte strategiche quali, ad esempio, un rapporto strutturato, non episodico ne — mi si consenta – personalistico, innanzitutto con i soggetti come l’Università, dove una maggiore integrazione, trasparente e istituzionale, può favorire un indotto nel binomio ricerca-sviluppo utile e funzionale alla crescita tanto dei cervelli umbri, oggi fortemente disincentivati dal cominciare a coltivarsi qui. Bisogna innovare per far sì che l’Umbria rappresenti al meglio la triade mercato-concorrenza-regole, superando i protagonismi territoriali, quelli settoriali e le contraddizioni di una regione anziana e, per lo più, culturamente conservatrice; superando l’immobilismo, con il coraggio di chi ha la consapevolezza che si è nel tempo nel quale la politica, quella del Palazzo, viene percepita ancor di più come un sistema chiuso e autoreferenziale. Le condizioni politico-istituzionali peraltro, ci sono, posto che durante un secondo mandato regionale, di regola, vi è — se realmente lo si vuole – maggiore libertà per la politica per affrontare, senza infingimenti o a chiacchiere, i nodi strutturali che tutti conoscono e che nessuno però ha la forza di affrontare per paura di entrare in crisi di consenso. Insomma, questo tempo non ci si può limitare ad una manutenzione politica, ancorché buona. Serve cambiare, correndo. Perché il mondo, come i nostri giovani e le nostre imprese, non p ossono permettersi di aspettare la politica. D’altronde, non ci sono mai, nei periodi complessi e di transizione, semplici e comode scorciatoie: tutti devono sentire sulle proprie spalle la responsabilità e i doveri che gli competono. Solo così si potrà garantire all’Umbria e al suo territorio, il futuro che questo luogo merita.

 

FRANCESCO CLEMENTI insegna Diritto pubblico comparato presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Perugia. Si occupa dei temi del diritto costituzionale italiano e comparato, con particolare attenzione ai diritti e alle libertà e alle forme di Stato e di governo. Componente del direttivo che coordina le pubblicazioni di carattere giuridico de “II Mulino”, fuori dall’ambito accademico dal 2011 collabora stabilmente con il Quotidiano «II Sole240re», scrivendo su temi di carattere costituzionalistico. Nel 2013 è stato membro della “Commissione di esperti per le riforme costituzionali”, nominata dal Governo su impulso del Presidente della Repubblica Napolitano, in vista del processo di riforma costituzionale in corso nella attuale XVII Legislatura

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